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我国国债流通市场存在的问题分析及对策建议

作者:admin 发布时间:2022-10-08 13:42

  

  作者简介:张文君,河北经贸大学财政税务学院;发表于《商业经济》期刊
 
  摘要:自1988年试行国债流通和转让以来,经过30多年的探索和发展,我国的国债流通市场取得了许多成效。但仍然存在一些问题亟需解决:国债市场分割、流动性相对不足、信息不透明不对称以及监管不力等等,这些问题都严重制约着我国国债流通市场的发展,也束缚了国债市场的成熟和完善。完善我国国债流通市场的相关政策建议是:建立全国统一、多层次的国债流通市场;均衡发展场内、场外两个国债市场;提高国债市场流动性;提高信息披露的透明度和针对性;加强对国债流通市场的监管。
 
  关键词: 国债流通市场;国债管理;流动性;
 
  DOI: 10.19905/j.cnki.syjj1982.2021.09.064
 
  一、引言
 
  国债流通市场是指投资者转让、买卖已发行的国债的场所,又称为国债二级市场或交易市场、转让市场。我国的国债流通市场经历了从无到有、从不规范到逐步规范的过程。1988年财政部在上海、武汉等7个城市开放国库券转让市场试点,标志着我国国债流通市场的正式建立。2019年我国国债发行额为83715亿元,发行规模日益壮大,国债流通市场吸引了越来越多的投资者进行投资,成为央行进行公开市场操作、调控货币政策的重要场所。国债流通市场的开放,对于国债的发行流通,发挥国债的筹资、投资、融资功能等方面都具有重要意义。此外,国债流通市场也便于中央银行开展公开业务,进行金融宏观调控。经过30多年的探索和发展,我国的国债流通市场取得了许多成效,但与此同时,国债流通市场仍然存在一些问题亟需解决:国债市场结构相互分割,流动性相对不足,流通市场信息不透明不对称以及监管不力等等,严重制约着我国国债流通市场的发展,也束缚了国债市场的成熟和完善。因此,针对我国国债流通市场存在的问题,提出切实有效的对策建议,对于国债市场的完善和发展有着重要的意义。
 
  二、我国国债流通市场存在的问题分析
 
  我国国债市场交易的规范程度得到了很大了提高,国债市场的基本制度框架已经建立,通过改革国债流通管理已逐渐趋于成熟。但与发达国家的国债流通市场相比,我国还存在不小的差距,许多制约着我国国债流通市场发展的问题亟待解决。
 
  (一)国债流通市场处于被分割的状态
 
  目前,我国国债市场结构呈现出相互分割的局面,具体表现为国债市场分为场内市场和场外市场,场内市场又分为上交所和深交所,场外市场又具体包括银行间市场交易和银行柜台交易。国债市场的分割会导致一系列的负面影响:首先,由于各市场的交易、清算系统并不相同,国债在各市场之间不能很好地进行自由流通,人为地分割直接导致了国债筹资成本的增加;其次,整个国债流通市场被不同功能、不同制度、不同监管办法分割开来,使得对国债市场的管理增加了难度,同时也造成了一定公平的缺失;此外,国债市场相互分割产生了时滞影响,使得央行通过国债流通市场传达的货币政策信号,严重影响了公开市场业务作用的发挥,不利于央行进行宏观调控。
 
  (二)国债市场流动性相对不足
 
  目前我国国债流通市场的流动性提高了不少,但总体仍然显得不足。主要表现在以下几个方面:一是市场参与者行为趋同,国债投资者的债券持有比例严重不平衡,降低了国债市场的流动性;二是国债期限结构不够合理,债券品种期限存在“中间大、两头小”的特点,不仅使得还款期限过于集中,也不利于投资者优化资产配置策略;三是质押式回购交易占压现券资源,现券交易相对不足,由此阻碍了债券市场的流动性;四是做市商制度不够健全,准入条件过于严格,行政审批程序较为繁琐、效率不高,使得做市商缺乏“做市”的积极性。
 
  (三)信息不透明、不对称
 
  提高国债市场信息的透明度是有效发挥信息功能的前提。然而,目前我国国债流通市场的信息不透明、不对称的问题仍客观存在,表现为:一是信息公开的内容不够多,大多数投资者往往只能够获取债券的价格和交易量等方面的信息;二是信息不对称问题较为严重,只有少数投资者具有信息优势;三是国债流通市场还存在一些虚假信息,造成债市波动,严重损害了投资者的利益。出现这一问题的原因主要在于各交易主体自身的知识和判断能力层次不齐,相关约束和激励机制不够完善。此外,我国《国债法》等规范性文件目前尚未出台,有关部门对国债等金融市场的监管仍不到位,也严重损害了处于信息劣势的投资者。
 
  (四)国债流通市场监管不力
 
  由于历史原因,我国国债市场各职责部门之间的权责划分不够明确,监管过程中容易出现管理缺位与管理重叠并存的问题,由此造成了管理上的错位。究其原因,主要有四方面的因素:一是监管主体欠明确,究竟由谁来监管国债市场一直以来都争论不休;二是监管规则不固定,监管力度时松时紧,使得被监管对象难以适应;三是监管力度有待加强,对相关违法违规行为的惩罚不严;四是监管法律法规有待健全,目前关于国债流通市场出台的法律层级较低,难以规范国债市场的发展和市场参与者的行为。
 
  三、完善我国国债流通市场的相关政策建议
 
  (一)建立全国统一、多层次的国债流通市场
 
  目前我国国债市场仍然采用的是分离交易制度,这在很大程度上影响着国债功能的发挥及国债市场的流通性。因此,在完善资本要素市场化配置方面,推进债券市场的互通互联,健全多层次的资本市场体系,就显得格外重要了。具体来说,第一,在财政部和中国人民银行的推动下建立全国统一的国债交易系统,逐步实现债券市场中国债的审批、交易、登记等环节的整体统一,以促进全面统一的国债流通市场的建立;第二,进一步统一国债交易的托管、结算机制,不断健全各国债托管、结算子系统之间的联网工作,从而实现各国债子系统间的统一互联;第三,根据银行间国债市场回购制度的相关政策,允许商业银行在一定的资金额度内进入交易所国债市场,并逐步取消标准券制度,改成现有债券相对应的方式,以改革国债市场回购制度。
 
  (二)均衡发展场内、场外两个国债市场
 
  目前我国国债流通市场呈现出银行间国债市场逐步扩大、交易所国债市场不断萎缩的局面。具体来看,银行间国债市场实行的是做市商制度,而交易所国债市场采用的是指令驱动的交易制度,这两种交易制度各有利弊。但从各国国债市场发展的实际情况来看,这两种交易机制并不是相互独立的,而是可以兼容并蓄的。因此,对于我国未来的国债市场交易机制,也应积极探索混合型的交易方式,发挥两种交易制度各自的所长,均衡发展场内场外两个国债市场,以提高国债市场的流动性。
 
  (三)提高国债市场流动性
 
  首先,完善现有预发行制度。一方面,为了充分发挥国债价格发现的功能,应有足够的时间来进行国债的预发行,以扩大国债预发行的期限长度。另一方面,随着我国预发行制度的不断成熟,可以考虑逐步取消该制度在交易规模方面的限制;其次,优化国债的持有者结构。可以考虑通过让更多的投资基金加入到国债的持有者队伍,适当放宽对境外政府及合格投资者进入我国国债市场的准入条件,以优化和活跃国债的流通市场;最后,健全做市商制度。逐步简化做市商过于繁琐的行政审批程序,放宽做市商的准入条件,通过相关机制来刺激做市商的做市积极性,促进其活跃市场作用的发挥。
 
  (四)提高信息披露的透明度和针对性
 
  首先,信息透明度的提高是有效发挥信息传导功能的前提。应不断规范政府部门发布的债市信息,加强专业电子平台的建设,确保信息来源的可靠性,实现信息在各交易主体之间的共享;其次,提高信息的透明度决不能以放弃投资主体的多样化为代价,否则极易出现国债市场上交易主体和交易行为趋同的问题,大大降低市场的流动性;最后,信息的披露功能还应配合其他政策,适时地进行调整。例如当经济过热时,要实时对基金经理的绩效奖励的制度进行调整,保证不会出现逆经济导向运行的情况,从而保障国债市场的流通。
 
  (五)加强对国债流通市场的监管
 
  公开、高效的国债流通市场是完善国债市场发展的必要条件,因此加强对国债二级市场的监管至关重要。一是要建立集中统一的监管体系,加快构建权威性的国债二级市场监管机构,以适应国债市场的不断发展及加强监管的需要;二是要完善国债市场的监管法规,加快修订国债市场的相关规范性文件,完善国债市场的流通管理,保护投资者的合法权益;三是在有效完善国债市场的自律性管理的基础上,充分发挥政府监管和国债市场的自律性管理的合力作用;四是要加强对国债监管人员素质的培养,加强技术培训,对其腐败行为严惩不怠。
 
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