作者：陈德海（1970-）男，汉族，四川射洪
摘要：各级财政、各预算部门如何加强预算管理、科学配置资金、规范使用资金、发挥资金最大效益、保障行政事业单位各项事业健康高效运行，是当前的一个研究课题。基于此，笔者结合近几年预算执行审计情况的工作实际，分析行政事业单位在预算管理方面存在的普遍性问题并提出对策，旨在完善和提高行政事业单位的预算管理水平。
关键词：行政事业单位；预算管理；问题；对策
引言
加强预算编制管理、预算执行管理、预算绩效评价管理是提高政府资金配置经济性、效率性、效益性的重要前提。《中华人民共和国预算法（2018修正）》要求实施全口径预算管理，从法律层面更加全面、详细地规定了行政事业单位在财政预算管理方面的新要求，从预算编制、预算批复、预算执行到年底决算都做出了严格的规定。随着2020年10月《中华人民共和国预算法实施条例》（1995年11月22日国务院令第186号发布，2020年8月3日国务院令第729号修订）的颁布，进一步细化了行政事业单位预算管理要求。
一、行政事业单位预算管理存在的问题
（一）预算管理基础薄弱
1.预算管理工作重视不够
各单位在预算管理中受传统财务模式影响，缺乏预算管理意识，尚未形成“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理意识。
一是预算管理缺乏统筹意识。部分行政事业单位领导片面认为预算管理是财务部门的事情，与其他业务部门没有关系，缺乏全局统筹意识，没有形成从预算编制到预算执行、从绩效目标事前评估到绩效评价结果运用的管理闭环。造成了预算管理粗放、预算编制不规范、预算执行随意性大等问题。
二是对预算绩效管理政策规定学习不够、理解不透彻。部门对预算管理理解不够透彻，以会计核算代替预算管理，资金拨付代替绩效管理，没有更多考虑如何提升预算约束的刚性、财政资金如何提质增效；预算单位长期不建项目库，存在“先要钱，后立项”问题。财政部门、主管部门长期存在预算保障不充分、不及时，项目实施与资金保障不同步问题。造成政策执行不到位、预算刚性约束不强、资金管理使用不规范、政策效果不明显。
2.预算管理人员业务水平参差不齐
随着财政管理体制的不断改革，预算管理不仅成为财务管理的一个重要环节，也是推动单位工作、检查单位工作的一个重要推手，把财务工作和业务工作紧紧联系在一起，从预算编制到预算执行到绩效管理，也要求业务部门人员都要有较高的理论水平和业务水平。但是部分行政事业单位财务人员对专业知识理解不到位，业务人员对预算管理的业务流程、核算要求存在滞后的情况。
（二）预算编制中存在的问题
1.预算编制内容不完整、不细化
一是单位未按照规定将各项收入和结余资金全部纳入预算，编制预算时未考虑上级补助资金导致预算编制内容不完整。
二是“打包切块”资金预算编制较粗。在编制预算时项目具体使用单位以及所需资金未能在预算编制中体现，给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间，在二次分配过程中，可能出现挤占挪用、滞留应拨未拨资金，造成部分项目资金分配过小过散，重点不突出，资金效益不明显，财政部门的监督难以到位，不能起到应有的约束作用。
2.预算编制方法不科学
一是预算编制时间不充分。预算编制工作从9月底区财政局下发预算编制通知到10月中旬，需完成基本支出预算编制和项目事前绩效评估工作、项目清理工作、新增项目储备论证工作，工作量大，编制时间短，没有做好充分准备。
二是预算编制主体不清晰，代编预算过大。财政和部门未按规定严格区分预算编制主体责任。编制过程中预算单位认为资金分配规模大小、标准、方向等具体事项都由财政部门决定，与自己单位无关，没有认真履行可行性、必要性、绩效性论证，编制的预算过于粗放，财政部门在代替部门编制预算中，也没有对资金的可行性、必要性、绩效性进行论证，更没有执行项目库制度，科学评价项目预算，部分预算甚至没有对应的具体项目和实施单位。造成代编预算过大，追加调整预算过大，预算不具备刚性约束。
三是预算编制方法不合理。有些单位在编制预算时没有对各项目进行深入调查研究并论证，而是采用在上一年度预算基础上作简单修改，没有考虑部门实际情况。财政财力保证不充分，项目实施与资金保障不同步，造成执行与预算脱节。有些投资项目计划在编制年初预算前已细化具体单位和项目，但是预算未编入部门年初预算，而是将预算编入财政年初保留预算，有些部门预算编制时未细化到具体的经济科目。中长期预算体制和项目库建立才刚刚起步，还没有形成完善的管理体系。
3.科学的定额标准体系尚未建立
一是“三公经费”预算编制标准不合理。目前“三公经费”按要求每年进行压缩，各单位已经压缩较低，但是随着工作开展以及交流学习的需要，“三公经费”需求也增多，一些单位采取在其他费用中列支，有些单位甚至挤占项目支出，造成核算不实。
二是公用经费预算编制标准不合理。公用经费标准与实际相差甚远，以项目经费方式编制预算，不能严格区分基本支出和项目支出。
（三）预算执行中存在的问题
一是未按规定下达资金。财政部门未按人大批复预算下达资金，部门无法做好提前谋划，而在预算执行中大量追加资金，导致绩效目标编制不合理，绩效管理缺乏刚性约束。
二是预算执行与预算编制存在较大差异。部门单位执行财政代编预算使得项目支出超支或结余过大资金闲置，没有纳入预算的急需支出而无预算开支，资金使用效率低下。
三是未按规定执行预算。在执行中，由于部分单位法制观念意识不强，不按政策规定，擅自扩大开支范围、提高开支标准，擅自调整项目支出预算，随意改变资金用途，擅自无审批将政府建设项目搞超概算投资，挪用项目资金用于职工福利或其他日常开支，削弱了部门预算的控制力，还出现单位业务人员审核把关不严，造成财政资金损失浪费，影响营商环境的情况。还有部分单位将多年结余资金一直沉淀在部门账上未使用或被挪用，未按规定及时上缴财政的情况，削弱了资金的使用效益。
四是缺乏预算考核和监督机制。预算执行考核制度未建立或不完整，工作人员的考核意识不强，考核指标规定不明确，预算执行结果既未与单位负责人的经济责任挂钩，也未与工作人员奖励机制挂钩。
（四）决算编制不真实、不准确、不完整
《预算法》规定编制决算草案，要做到收支真实、数额准确、内容完整。由于会计核算不实、往来款长期挂账、在往来款列支经费、收入不上缴财政长期列应缴等导致决算编报数据不真实；为了完成指标，擅自调整报表数据，决算报表数据与账面数据不符，导致决算编报数据不准确；资产不入账、账外资产导致决算编报不完整。
（五）预算绩效管理不规范
一是绩效理念滞后。各单位在思想认识上对绩效工作重视不够，尚未转变预算绩效管理理念，未把绩效观念融入到财政资金管理、使用的各个环节，预算管理和绩效管理脱节，导致重支出轻绩效。
二是绩效管理广度和深度不足。各部门主体责任落实不到位，在绩效管理中存在“上热下冷”现象，人大、政府、财政对绩效管理非常重视，但各单位仍然存在被动应付的现象，没有真正结合自身需求、职责职能、工作规划等科学预测、合理设定绩效目标，绩效目标编制不清晰、不合理、难以量化考核。
三是绩效评价工作有待提高。绩效评价工作专业性较强，难度较大，单位普遍缺乏自评能力，导致绩效自评工作流于形式；中介评价对实际情况掌握不充分，评价手段机械、僵化，存在评价结果可行性不高的情况；没有把评价结果运用到预算编制中，导致预算编制不准确；未建立追责问责机制，导致资金使用效率不高。
二、加强行政事业单位预算管理的对策
（一）早部署早谋划，提高预算编制的精准性
预算编制牵涉部门多，时间跨度长，是一个系统工程，必须提前谋划下一年度工作任务和发展规划，充分履行“二上二下”预算编制程序，做到应编尽编；建立预算单位项目库并实行动态管理，严格预算项目的准入；对于新增设的预算项目，要开展可行性研究，同时运用财政绩效评价结果作为预算编制安排的依据；加强转移支付的提前下达，使预算单位预算更加全面完整；加大预算编制的公开力度，通过各种监督提高预算单位预算编制的质量。
（二）明晰预算单位和财政部门的职责，压实预算单位主体责任
财政部门应加大培训和指导力度，建立实行预算管理事项清单制、告知制，明确预算编制的内容、范围、标准、流程、时限等，使预算编制的责任更加清晰、环节更加精简、流程更加规范。同时引入第三方机构对预算单位预算编制进行公开评审，提高预算编制的透明度。
（三）采取增量预算法与零基预算法交替使用的方式编制预算
增量预算法与零基预算法交替使用使得预算更精准，零基预算法是通过重新审定每个项目实施的必要性和所需经费的合理性而达到精简项目，降低项目支出，优化资源配置的效果，但是零基预算对项目合理性的审查需要耗费大量人力、物力和时间。而增量预算可以弥补零基预算的不足，一期零基预算，一期增量预算，使得预算更加规范。
（四）加强预算执行的监督检查，实现信息资源共享
建立健全部门预算资金的跟踪回访制度、责任追究制度以及预算项目的变更、取消、追加和调整审批制度，实现对预算资金运行和管理的全方位、全过程监督，用机制和制度保证预算资金安全有效使用。消除部门单位与财政部门之间的“信息壁垒”，实现信息资源共享。
（五）不断提高预算编报人员的专业素质
部门预算编制是一项系统工程，涉及面广，要求较高，部门预算编报相关人员要认真学习《预算法》《预算法实施条例》以及财政部门部署工作的文件，掌握预算管理方法，积极参加预算管理相关培训，提升预算管理职业道德、专业知识和业务能力，强化责任意识，确保部门预算编报质量。
（六）加强部门预算的绩效评价
建立健全财政支出预算绩效考评制度，在本级财政部门的统一组织下，结合部门各单位的实际情况将绩效考评结果作为预算安排的依据。加强外部监督管理，建立人大、纪委对绩效管理结果应用的指导和监督机制，通过约谈、通报、问责等多种手段，加强绩效评价结果应用。
三 、结束语
行政事业单位预算管理应严格执行《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》，结合预算管理中存在的问题，加强创新，加强改进，科学配置、规范使用财政资金，发挥资金最大效益，保障行政事业单位各项事业健康高效运行，提升行政事业单位管理的整体水平。
参考文献：
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