摘要： 近年来我国持续打击网络电信诈骗犯罪案件，迫使犯罪分子陆续向东南亚国家转移。目前，跨国网络电信诈骗现状呈现出：东南亚成为犯罪高发地、犯罪形成全产业链模式、涉案面积广、追赃难度大等特点。面对当前的现状，跨国网络电信诈骗国际执法合作中也存在着诸多的现实困境：缺乏政治互信导致区域协作意识薄弱、部分国家缺乏打击网络电信诈骗犯罪的原动力、缺少制度化的执法合作机制、缺乏跨国执法合作的专门性人才。面对诸多的挑战，我国需要对跨国网络电信诈骗犯罪国际执法合作路径进行完善，强化东南亚沿线国家执法合作的政治互信、依托东盟搭建区域性执法共同体、加强跨国执法人才培养。
关键词：网络电信诈骗；执法合作；跨国执法；“一带一路”
作者简介：张博（1996— ），男，广西师范大学
International Cooperation of Law Enforcement with Transnational Telecom Network Fraud in Southeast Asia：As the Background of the Belt and Road
Zhang Bo
Guangxi Normal University; University of Chester
Abstract: As China continues to crack down on domestic telecom network fraud, criminals have been transferred to Southeast Asian countries. At present, the current situation of transnational telecom network fraud shows the following characteristics: Southeast Asia has become a high incidence area of crime, the crime has formed a whole industrial chain model, the crime involves a wide area, and it is difficult to recover stolen goods. Facing the current situation, there are also many practical difficulties in the international cooperation of law enforcement with transnational telecom network fraud: the lack of political mutual trust leads to the weak awareness of regional cooperation, some countries lack the driving force to combat telecom network fraud, countries lack institutionalized co-operational mechanism of law enforcement, and lack specialized talents for transnational cooperation of law enforcement. Facing these challenges, China needs to improve the path of international cooperation of law enforcement in transnational telecom network fraud crime, strengthen the political mutual trust in cooperation of law enforcement among countries in Southeast Asia, build a regional law enforcement community relying on ASEAN, and strengthen the training of transnational talents of law enforcement .
Keyword: Telecom Network Fraud; Cooperation of Law Enforcement; Transnational Law Enforcement; Belt and Road
一、引言
根据第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截止2020年12月，我国网民规模达9.89亿，互联网普及率达70.4%[1]。庞大的网络规模带来了诸多便利的同时，也带来了许多风险，包括日益增长的网络犯罪问题，尤其是涉及经济类的犯罪问题突出，对国家、社会以及公民造成了较大的经济损失。其中网络电信诈骗以其非接触性、网络智能化等特征，已成为我国案发数量最多、危害面最广的一类犯罪行为[2]。在网络犯罪案件中，有近30%以上的案件与网络电信诈骗有关，其高占比被认为是侵犯公民财产安全的社会公害，成为公认的社会毒瘤[3]。近年来，网络电信诈骗“海外化”特征愈发突出，电信诈骗团伙跨境“移动作战”，给共建“一带一路”国家的发展带来负面影响[4]，尤其是东南亚成为跨国网络电信诈骗犯罪团伙聚集的重灾区，对我国“一带一路”南线的建设造成了重要影响，因此打击跨国网络电信诈骗犯罪对维护我国“一带一路”具有重要意义。本文对当前东南亚沿线地区跨国网络电信诈骗犯罪的现状，以及当前跨国网络电信诈骗犯罪国际执法合作中的现实困境进行分析，进而提出我国对跨国网络电信诈骗犯罪国际执法合作的改善路径。
二、东南亚沿线地区跨国网络电信诈骗现状
（一）东南亚成为犯罪高发地
近年来，国内警方对发生在我国领土范围内的网络电信诈骗犯罪打击力度不断加大，2010年之后，由于内地和我国台湾警方的持续打击，迫使不少诈骗团伙往邻国进行转移[5]。打击网络电信诈骗犯罪过程当中境外窝点成为突出的毒瘤，占公安机关打击的70%以上，主要分布在菲律宾、缅甸、柬埔寨等东南亚国家，特别是缅北地区，已经成为当今针对我国危害最大的最集中的诈骗窝点存留地[6]。其一，我国与东南亚国家，尤其是东盟成员国之间的经济往来密切，双边贸易额持续增长，经济的往来带动了一系列的发展。因此不少东南亚国家对中国实行落地签、电子签、免签等优惠签证政策，例如：印尼、泰国、马来西亚等国家。便捷的签证政策促进中国和东南亚地区之间的人员交流，使得跨国网络电信诈骗犯罪有了较强的便利性、流动性。其二，部分东南亚国家社会管理松散，法制不健全，使得跨国网络电信诈骗犯罪有了可乘之机，尤其是部分国家出现军警干政的现象导致社会极度不稳定，为各类违法犯罪的滋生提供了土壤，例如2021年2月发生的缅甸政变导致社会的极度动荡。
（二）犯罪形成全产业链模式
在互联网逐渐普及的时代，网络电信诈骗不再是单一的、小规模的或独狼式的犯罪。诈骗团伙内部组织结构严密、成员分工精细，呈“金字塔状”集团化发展[7]，动辄能够形成几十或数百人的犯罪团体，例如2016年广东省“飓风3号”跨国网络电信诈骗专案中，涉案嫌疑人共117名（其中中国大陆犯罪嫌疑人65名、中国台湾犯罪嫌疑人52名）[8]。该类犯罪已经形成集团化、产业化的犯罪链条。具体表现在：其一，具有严格的管理模式。诈骗的各个环节都有专人负责管理，诈骗组织架构完整，层级分明。其二，具有丰富的，全方位的诈骗形式。跨国网络电信诈骗形式囊括了冒充公检法诈骗、假冒亲属诈骗、使用木马病毒进行诈骗、婚恋诈骗、Wi-Fi诈骗、股票诈骗等几十种诈骗形式。并且随着网络新事物的不断衍生，犯罪手法也在不断翻新，例如近几年在网络迅速发展的区块链、比特币，引发了区块链、比特币投资骗局。其三，诈骗团伙内部人员分工细致。其内部一般设有专门的物色诈骗对象的业务组、招募笼络诈骗人员的人事组、实施具体诈骗行为的话务组、进行网络搭建与维护的技术组等不同的工作分工小组，此外在较大型的集团内部甚至设有自己的武装安保力量以对抗抓捕。
（三）涉案面积广
在境外设置犯罪据点面向国内进行诈骗，由于受到跨境因素的制约，打击诈骗的司法手段滞后，容易使得诈骗团伙迅速成长导致涉案范围较广。具体体现在，其一，受害者分布面积广。例如在3·10特大跨境电信诈骗案中，涉及重庆、陕西、湖南、福建等国内多个省份[9]。广布的受害者给执法者的调查取证工作造成了一定的难度。其二，犯罪人分布面积广。跨国网络电信诈骗的犯罪人分布特征呈现出境内多省，境外多国的特征，即某一起跨国网络电信诈骗的犯罪人即散布在国内不同的省份，也分布在国外的不同国家。这是由跨国电诈的全链条模式引起的必然特征。例如2011年9·28特大跨国电信诈骗案，涉及中国大陆和台湾，以及印尼、柬埔寨、菲律宾、越南、泰国、老挝、马来西亚、新加坡等8国，犯罪嫌疑人高达828人[10]。
（四）追赃难度大
前述的跨国网络电信诈骗犯罪呈现出的产业链模式，导致犯罪窝点遍布不同国家，因此话务、汇款、提现等一系列操作大多也零散分布在不同国家。一系列原因导致此类案件追赃难度增大。其一，网络电信诈骗犯罪跨境追赃必然涉及不同法域的跨境执法问题，我国执法者不能在他国像在本国一样运用司法权力，追赃的开展需要与他国进行国际刑事司法合作[11]。但目前而言，各国之间尚未形成统一的领导机构协调各国的执法合作，导致国际刑事司法合作程序仍较为烦琐，不利于追赃。其二，资金流动快。随着互联网的飞速发展，跨国网络电信诈骗不但拥有传统的银行汇款方式，也依托网络第三方经济平台实现实时转账，甚至掌握一定技术的诈骗团伙拥有自主研发的手机APP实现与受害者的直接经济往来。这样多元化的转账方式实现了快速的资金流动，导致难以追赃。其三，洗钱频次高，且高度混同。与传统洗钱相比，互联网时代下的洗钱行为，借助发达的科技，依托互联网金融的多样性、非接触性，能够使犯罪嫌疑人跨越空间从而实现较高频次资金运作。洗钱操作在各阶段高度混同，浸泡、分根、甩干有可能一步到位、同步完成，某些情况下甚至与上游犯罪所获取的犯罪所得混同导致难以有效区分[12]。上述一系列原因导致跨国网络电信诈骗犯罪的跨国追赃难度大的现状。
三、跨国网络电信诈骗犯罪国际执法合作中的现实困境
（一）缺乏政治互信导致区域协作意识薄弱
跨国网络电信诈骗犯罪分子所隐匿的东南亚国家，既是“一带一路”南线的重要国家，也是东盟成员国。从1994年中国第一次参加东盟地区论坛到今天已25年有余，双边贸易迅速增长，交流愈加频繁，但是国际执法合作较经济合作而言，推进缓慢。从中国与东盟各国关系的发展历程来看，外交上的良性活动是双边关系改善的先决条件，良好的外交环境推动双边贸易的快速发展，再到双边安全观的良性互动，再到贸易、外交和安全观三者的进一步互动，这一系列的发展轨迹成为双边政治信任关系的基础[13]。不同国家之间开展国际执法合作，应当以政治互信为前提，而“一带一路”沿线国家和地区在社会意识形态等其他方面均存在较大的差异，造成彼此之间缺乏一定的政治互信[14]。此外，双方缺乏政治互信，从体系层面而言理解，中国的经济崛起引发政治互信波动，外部势力乘虚而入（尤其是美国重返亚太）削弱政治互信，南海问题造成的领土纠纷影响政治互信[15]。政治互信的匮乏导致区域执法协作意识薄弱。
（二）部分国家缺乏打击网络电信诈骗犯罪的原动力
各国打击犯罪的理念与政策，与本国实际犯罪现状密不可分。就跨国网络电信诈骗犯罪而言，受害者主要以中国国民为主，因此我国迫切需要对此类犯罪进行严厉打击以保护人民群众财产。我国在政策理念以及司法实践中都高度重视打击网络电信诈骗犯罪，在2020年4月份习近平总书记对打击治理网络电信诈骗犯罪工作作出重要指示，要坚决遏制网络电信诈骗犯罪多发高发态势，并且提出要推进国际执法合作，李克强总理也做出了相关批示[16]。在司法实践中，近年来从公安部到各省、自治区、直辖市公安厅（局）均开展了不少的打击跨国网络电信诈骗犯罪的专项行动，例如2019年的云剑行动、2020年的净网行动等。但跨国网络电信诈骗犯罪对其他国家国民所造成的经济损失与我国相比，相对较小，因此打击此类犯罪的重要性与必要性对于他国而言远不及我国。毒品犯罪、恐怖主义犯罪等才是影响部分东南亚国家社会稳定的重要犯罪问题，是首要的犯罪打击对象，例如菲律宾总统杜特尔特上台后，在全菲范围内掀起了反毒风暴打击毒品犯罪。因此，各国的犯罪现状不同导致了对打击跨国网络电信诈骗犯罪的差别对待，各国间打击此类犯罪的原动力相差甚远，执法执行力参差不齐。
（三）缺少制度化的执法合作机制
中国与“一带一路”南线的东南亚国家之间的警务合作已经持续多年，并且取得了不少的合作成果。从协议层面，我国与东南亚国家在执法合作中签署了不少的协议文件、会议纪要等文件以加强执法合作，例如2002年中国与东盟国家领导人共同发表的《关于非传统安全领域合作联合宣言》、2012年《中国云南省与越南老街、河江、莱州、奠边省警务联络机制备忘录》、2014年中国与老挝签署的《关于合作预防和打击拐卖人口犯罪的协定》等；从会议层面，我国与东南亚国家定期召开执法合作相关的会议以巩固双方执法合作，例如中国与东盟国家的执法安全合作部长级对话、中老缅泰湄公河流域执法安全合作会议等；从学术交流层面，我国与东南亚国家展开过较多的执法学术交流，为双边执法活动作出了理论贡献，例如中国-东盟及周边国家大数据警务国际交流合作论坛、中国及东盟等周边国家警察院校长论坛、中国与东盟打击海盗及武装劫船研讨会等。就上述的执法合作交流而言，我国与东南亚国家并不缺少执法合作的基础，但现实的执法合作中，执法力度却显羸弱，究其缘由是双边并未建构制度化的执法合作机制。仅靠协议、会议、学术交流等难以实质性推动执法合作。其一，没有制度化的执法合作机制，便缺乏统一的执法合作领导主体，执法活动统筹协调弱化，各执法主体难以形成合力；其二，没有制度化的执法合作机制，中国—东盟国家间的警务情报信息几乎处于各自独立状态，侦破案件过程容易出现警务信息不对等以及其他问题，从而容易影响案件的整个侦破进程[17]。
（四）缺乏跨国执法合作的专门性人才
跨国执法合作由于涉及不同的主权国家，对于实行跨国执法的警务人员而言，需要掌握侦查、外交、语言、法律等多项技能，因此需要培养复合型警务人才。就目前而言，我国与东南亚国家开展过许多跨国执法人员培训班、研修班等短期的人才培养项目，例如广西警察学院开展的越南禁毒执法研修班，云南警官学院开展的菲律宾禁毒执法官员培训班等。截止2015年，全国范围内已有 11 所警察院校建立了外警培训基地[18]。虽然我国有警务执法合作人才的交流培训，但目前所有的项目都是短期的培训项目，换而言之我国跨国执法人才培养的学历教育体系尚未建立。目前执行跨国执法的人员一般都是由公安部、省公安厅涉外警务部门牵头，从全国、全省临时抽调民警参与跨国执法。培养专门性的跨国执法合作警务人才，具有迫切得到现实意义。
四、跨国网络电信诈骗犯罪国际执法合作改善路径
（一）强化东南亚沿线国家执法合作政治互信
随着“一带一路”的建设不断推进，中国和东南亚国家的联系愈发紧密，对双边的执法合作提出了更高的要求。中国和沿线国之间以双边政治关系推动相互需求契合，是推进“一带一路”建设的现实条件[19]。推动双边执法合作，必须强化各国之间的政治互信。第一，必须坚持和平发展理念，向“一带一路”沿线国家明确中国走和平发展道路的内涵和底线[20]。中国一贯秉承和平发展的原则，习近平总书记也曾多次强调与周边国家的和平外交理念，例如在坚持与邻为善、以邻为伴周边外交总方针的前提下，提出了“亲、诚、惠、容”的新理念，强调国之交在于民相亲[21]。第二，强化人类命运共同体理念，尤其是中国-东盟命运共同体理念。2013年，习近平总书记提出，同东盟国家共建21世纪海上丝绸之路，携手共建更为紧密的中国－东盟命运共同体。也曾提出：“世界命运应该由各国共同掌握，国际规则应该由各国共同书写，全球事务应该由各国共同治理，发展成果应该由各国共同分享。”[22]中国与东南亚国家双边执法的开展，必须让各国认识到打击跨国网络电信诈骗犯罪不只是事关中国，而是事关整个东南亚地区的发展，中国与东南亚各国，与东盟成员国的命运紧密相连，需要共同维护东南亚地区的社会稳定，共同推进繁荣发展。
（二）依托东盟搭建区域性执法共同体
目前而言，我国上合组织针对恐怖主义犯罪设有“上海合作组织地区反恐怖机构执委会”，常设机构设置在乌兹别克斯坦首都塔什干。主要负责上合组织内部同成员国，以及其他打击恐怖主义、极端主义问题的有关国际组织负责保持工作联系；收集并分析反恐机构从成员国获取的信息，建立及补充反恐机构资料库等具体事宜。针对目前中国与东南亚各国之间缺少制度化的执法机制，可以依托东盟搭建区域性执法共同体，推动执法国际警务合作的实体化发展。以欧盟执法合作局为例，该局又下设欧洲网络犯罪中心、欧洲反恐中心、欧洲移民走私中心，确保了欧盟执法合作局在打击网络犯罪、恐怖主义、移民走私等领域均实现了实体化运作[23]。执法共同体的建设，必须做到，第一，保持政治中立。执法共同体不是为某一个或某几个国家服务的组织，因此必须做到政治中立。保持政治中立的原则能够强化多边的政治互信，为执法协同的开展提供政治基础保障。第二，明确执法共同体的执法定位：以打击跨国刑事犯罪为主要目的。执法共同体的建立不是为打击某一个国家的犯罪为目的的，其建立的目的是为了维护区域社会稳定与安全，因此打击区域内跨国刑事犯罪是其主要目的。第三，同步设立执法监督机制。在构建执法共同体的同时，为使执法权得到有效地行使，防止执法权限的滥用，需要在组织内部与外部同步设立执法监督机制。具体而言，在内部可以设立定期报告制度，各成员国对报告进行审议并拥有赞成或否决权；在外部可以参考联合国观察员制度，邀请第三方进行执法监督。
（三）加强跨国执法人才培养
就目前中国与东南亚国家缺乏跨国执法合作的专门性人才而言，需要加强跨国执法人才的培养。第一，我国警校是开展跨国执法交流的重要基地，因此可以依托广西警察学院、云南警察学院等我国南方边境省份的公安院校，开展跨国执法人才学位培养项目。可以依靠2016年人力资源社会保障部、公安部、国家公务员局等部门印发的《关于加强公安机关人民警察招录工作的意见》和《关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》，定向招录培养跨国警务执法人才。第二，拓宽执法培训内容。就目前来看，我国与东南亚各国的执法培训班多以禁毒培训为主要内容，指向过于单一，针对如今多发的跨国网络电信诈骗、跨国人口贩运、跨国走私等其他类型犯罪的执法培训还较少，远不及毒品犯罪执法培训的成熟度。第三，目前而言，中国海外孔子学院办学经验丰富，可以以此为借鉴，在条件成熟的地区，可以以“一带一路”为依托，建设具有特色的、并且符合沿线国家实际水平的警察学院。通过这样的方式，可以使沿线各国警察教育资源得到有效整合，建立培养刑事执法人才的专门机构，使跨国执法人才得到有效培养。[24]
五、结语
截至2021年1月30日，中国与171个国家和国际组织，签署了205份共建“一带一路”合作文件[25]，沿线国家的社会稳定对“一带一路”的推进具有重要的影响。我国网络电信诈骗犯罪分子向东南亚地区的持续转移，使跨国执法合作成为打击跨国网络电信诈骗犯罪的必由之路。面对当前跨国网络电信诈骗的现状以及跨国执法合作中的诸多难点，我国需要对区域跨国执法合作进行持续性的探索，以期找到相适应的模式，对此类犯罪行为的高发现状进行有效遏制。
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